【评论】原住民地权高于业权 全国基建料难雷厉风行

［世道仁心］我国史上历时最长审判终有结果，卑诗省最高法院于8月8日裁定，提出土地索赔的4个原住民部胜诉。而最受关注的是，法院裁定原住民所有权高于私人产权。卑诗省府铁定上诉，预料仍会有一轮法庭攻防，但对现时联邦及各省热烈讨论的全国大型基建项目，已投下一道阴影。

涉案土地位于列治文，占地1,846英亩，几乎是温哥华史丹利公园的两倍大，包括城市和港口用地、农场、高球场和商业地产。

一道不确定的阴影

法院裁定原住民所有权高于“单一产权”（fee simple ownership），这是常见的私人土地所有形式。法官在裁决中指出，“问题不在于原住民所有权是否能存在于单一业权土地之上，而是业权利益是否能在原住民所有权土地上成立”。

虽然相关原住民并未提出撤销私人产权，法官也有指出这一点：“考伊琴族（Cowichan）并未对私人业权利益的合法性提出质疑”，但同时指出：“该等利益在法院另有裁定之前，或在彼此冲突的权益通过协商获得解决之前，仍属有效”，这明显为私人产权带来不确定性。

皇家宣言没消除土地所有权

我国与澳洲有相似的英国殖民地历史，不时有人把两国相关条例作出比较。然而，两者也有一些根本上的差异。

在澳洲，原住民土地权获得承认，但在多个情况下，该权利会被法律上“消灭”，包括政府授予的私人产权。这是因为王室在宣示主权后便获得了所有权。于是，殖民地政府以至随后的联邦和州政府，都有权将授予土地或将土地用于公共用途。

跟澳洲不同的是，我国有皇家宣言 1763（Royal Proclamation of 1763）。虽然宣言并非加拿大原住民土地所有权的来源，但文件中原住民被视为Nations，隐含未经原住民同意，不得从他们手中夺取土地之意。

2014年，加拿大最高法院在Tsilhqot’in Nation案中裁定，原住民土地所有权在未被条约或法律明确消除的情况下，仍具法律效力。

多伦多购地案达和解

因为有皇家宣言这个大背景，我国各级政府历来都要跟不同原住民部族达成不同条约，以确定土地拥有和使用权。

例如在1787年，英国王室与克雷迪特河密西沙加原住民部族（Mississaugas of the Credit First Nation）进行土地交易，取得现今多伦多地区的土地所有权。协议后来被称为“多伦多购地案”（Toronto Purchase）。后于1805年作出修订，扩大了土地范围。

由于该协议在现代土地索赔程序中，被认为内容模糊，容易引发争议。1998年，部族以原本条款赔偿不合理为由，与加拿大政府展开谈判，于2010年正式达成和解，支付密西沙加部族1.45亿元，以确定土地边界。

卑诗95% 未被割让

相对于安省，大部份土地涵括于原住民条约，卑诗省的情况就比较麻烦，约95%都是“未被割让”（ceded）的土地

温哥华？都未有条约㖞。所以市府也清楚说明：“温哥华坐落于一片从未被割让（ceded）或交予英国王室的土地上。”强调“未割让”，是要“提醒人们，玛斯琴部族（Musqueam）、史夸米殊部族（Squamish）及茨莱尔一沃图斯部族 （Tsleil-Waututh）从未离开其传统领域，并持续拥有对该土地的管辖权与深厚的文化连结”。

跨省项目易涉原住民权益

为促进、巩固国家经济发展，联邦政府正踌躇滿志，计划推动多项跨省大型项目，这些项目难免触及原住民权益和土地问题。

虽然卑诗省最高法院的裁决，涉及一个特定地段，但案例或对全国带来潜在影响。卑诗省府已宣布就法院裁决提出上诉，但正因为事情悬而未决，会为联邦和国省推动大型项目带来顾虑。

投资者更审慎免生枝节

在今次诉讼中，被告除联邦政府、卑诗省政府、列治文市府、温哥华港务局，还有玛斯琴和杜华逊（Tsawwassen）两个原住民部族。原本当局以为已跟相关部族打好交道，但原来还有其他历史因素，转个头，连一些原住民部族也被列入被告之列。

联邦政府在推动大型项目时，必须更详细了解不同地区的原住民条约和相关历史，厘清需要被咨询的原住民部族。为避免出现争拗，咨询内容必须清晰而详尽。

而潜在项目投资者，也必定更加谨慎，要求政府详细交代，确保项目满足所有法律要求，避免中途出现什么枝节，搞上法庭。

如此一来，两级政府都必须花上更多时间去审查和敲定项目细节，难以雷厉风行。

文：廖长仁