【評論】另一種解讀談「一國兩制」

【吉米言法】當我們在生活中被問到「你是哪裡人」時，我們並不常用國家來定義自我。尤其是一些歷史悠久的地區，往往用城市或者區域的名稱來標識自己的地域身份。哪怕「中國」二字，本出自西周青銅器銘文上的「宅茲中國」， 也僅指以洛陽盆地為中心的中原地區，而當時吳越地區尚未納入西周的勢力範圍。

面對中華大家庭這種複雜悠久的歷史背景，大家有著既各獨立又共享的歷史記憶，我們應該思考如何架構並調和一個和諧的城市，地區和國家的身份關係，以史為鑒，相輔相成，最終相得益彰。

中國歷代地方行政管理長期以縣為基本單位，所謂郡縣制。漢代時，縣之上設有郡，郡與縣的數量會隨著時代發展而有所調整。整體而言，漢代約有一百多個郡，每個郡通常轄有十至二十個縣，形成了一套較為完整的地方治理架構。

以錢穆先生的《中國歷代政治得失》為參考，中國現代地方行政區劃的最高層級為省。但「省」作為一個行政機構最早出現在唐代。注意，這裡的「省」並非是一個地方的行政機構，而是由中書省、門下省與尚書省組成的唐代中央政府的最高決策機構。此三省分工合作，共同處理國家政務，其整體職能大致相當於漢代一位宰相所掌握的權力。

而今日中文沿用「省」作為地方行政的稱謂，其歷史可追溯至元代，甚至在金代已見雛形。

當時設立的「行中書省」，源自中央的中書省，即宰相府。「行中書省是由中央宰相府（都省）分出的一個機關駐紮在外面」。後來簡稱「行省」，最後蛻變成用一個「省」字來表示。

因此，行省並非真正意義上的地方自治政府，而是一種設置於地方的中央機關，代表的是中央權力向地方的直接延伸。當朝廷需要加強對某一地區的控制時，便派遣高級官員以行中書省的名義駐守當地，以確保中央政令得以有效執行。對於一個幅員遼闊的國家而言，這種歷史的演變並不令人吃驚。

但是錢穆先生表示，「防止地方割據、強化中央控制，正是行省制度的重要內在邏輯」。 從制度設計的角度來看，行省的設立主要是出於軍事與政治控制的需要。

元代在劃分行省轄區時，往往有意打破自然地理與區域文化的完整性，將不同地區交錯組合，使各省難以形成完整而獨立的政治力量。如此一來，各地既不易聯合起來對抗中央，也難以依靠單一區域的資源發動反叛，從而達到鞏固中央集權的目的。

頗有意思的是日本還保留著最接近唐代「省」這個行政單位原意的制度，譬如過去的大藏省（後來的財務省），以及外務省，法務省，厚生省等等，均為中央政府部門，而日本的地方行政區劃則是我們並不陌生的「都，道，府，縣」架構。

中華民國雖然保留「省」的名稱，民間也還有本省和外省的稱呼，但是依照《中華民國憲法增修條文》第九條，省政府（甚至省主席）和省諮議會均由「行政院院長提請總統任命之」。 不僅如此，「承行政院之命，監督縣自治事項省」，可以說「省」回到了作為中央外駐機構，甚至有些御史監察的功能。

第九條的其他款項還規定，「三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之」 ，明確了地方民主自治的憲法權力基礎。

可見，中華民國有意識到「行省」（中央駐地方機關）和「都省」（中央宰相府）的重疊，透過民主化修憲優化了憲政結構，平衡地方自治，厚縣薄省，慢慢將中華民國轉變回到「郡縣制」，在這個意義上，中華民國已經實現了一國兩制的二元結構。

當然這種二元結構不總是穩定的，海峽兩岸關係的緊張，某種程度上也是行省制（中央）和郡縣制（地方）之間二元衝突的外在表現。當二元體制出現衝突時，我們應當止戈為武，提升共和制度（兩岸均自稱Republic），引入並加強法治，通過法庭而非戰場，來調和爭端，平衡利益，捍衛和平。

在保障個人權利和自由的前提下，促進中央和地方之間更好的合作，開啟真正多元的發展與繁榮。

寫於民國115年雙十

撰文：吉米言 (卑詩公益法律服務社團 Access Pro Bono Society of BC 法律義診服務總管及資訊官)