【评论】英国租界法治体系对城市繁荣带来的影响

【吉米言法】在制度改革中，法治的重要性体现在保障改革合法性、约束权力的运作、维护公平秩序，并促进社会对新制度的信任与稳定实施。

在中文语境中，清末民初中国的租界普遍被视为不平等条约的重要内容，被认为严重侵害国家司法主权，破坏法律的公平公正，并象征近代中国在不对等国际秩序下的屈辱处境。然而这种长期的受害者情节以及长年的屈辱论述，也会反过来阻碍我们客观认识法治体系的建立过程。

民族的屈辱一半来自列强的船坚炮利，另一半来自落后大清朝廷对现代文明的抵制。

在清代广州，英国商馆大班啵啷（ Henry Brown） 希望学习中文，以便了解中国法律并便利贸易。他表示，“英吉利国⼈爱学中国话， 若许广东⼈教我们的买卖⼈会说话 ， 就能够通中国法律了”。然而，他向两广总督长麟提出请求后，被以“与定例有违”为由拒绝。此事件反映了当时清政府对外国人学习中文的制度性限制，以及维持法律与文化隔离的态度。

参考安克强教授（Christian Henriot）组建的“虚拟上海”平台（ https://www.virtualshanghai.net ），笔者找到了一系列关于英租界在1845年到1943年间的租地章程，当时西方上海居民撰写的书籍，上海市政委员会从大清到民国的年报等资料。透过这批材料，我们可以一窥上海开放通商后，英租界，即后来的公共租界（International Settlement），在法律治理新秩序给城市繁荣带来的影响。

在南京条约生效后，清朝政府与英国在1843年10月签署《虎门条约》作为《南京条约》的补充。依照虎门条约，1845年清政府于英国领事经磋商达成协议，“上海租地章程”（Land Regulations）问世，先只对大英臣民适用。

章程规定，将洋泾浜（今延安东路）以北，李家庄（今北京东路）以南之地，租与英人使用。东以黄浦江为自然界限，西界未曾明定。1846年9月，又议定西以今河南中路为界。 从法理到实践，租界都是中英契约下的合作治理。

伴随着土地法规的完成，“举世瞩目”的上海外国定居点，即上海英租界成型。美国租界（American Settlement）和法国租界（French Settlement）分别于1848年和1849年设立。美国租界和英租界于1863年合并为公共租界（International Settlement）。开埠时4条最早铺设完毕的马路分别是北京路（Consulate Road），南京路（Park Lane），九江路（Ropewalk Road），以及汉口路（Hankow Road）。

1851年，上海道台（苏松太道道员）宣布，各国籍商贩均可在租界内进行兴建活动。

1853年小刀会起义，“声明其目的是反清复明，并没有攻击租界或与洋人为敌...但是租界里的相对太平造成大量华人难民涌入租界”。而清政府由于这些民间叛乱的影响，“失去了对租界的控制，外国人在租界内建造给中国人居住的房屋合法化”，从此上海租界成为“本地人和外国人混居的家园，使上海在东方通商口岸中占据了独特的地位”。

这种混居的家园也迎来了新的自我治理模式，1854年7月17日，上海公共租界工部局（Shanghai Municipal Council）成立。工部局负责警务以及执照的发放，由九名市政委员组成，月租50两白银的家庭均可以参加投票，年会每年三月召开。从清末到民国初年，市政委员一直都由非华裔的外籍人士担任，这种状况一直延续到1928年3月，“上海公共租界政府的重大变革酝酿多年... ...终于尘埃落定：三位中国人当选上海市议会委员，另有六位中国人被任命为市议会咨询委员会成员。市议会从此成为中外合议机构，中国人也首次被允许在市议会中拥有席次”。

为了更好的监督工部局政府，1869年领事法庭（Court of Consuls）成立，处理个人状告工部局的申诉，也成为工部局和驻京各国使节中间的一个中介。1865年，上海高等法院（Supreme Court）成立，用于处理英国臣民对于英国领事馆这一层级的上诉。Edmund Hornby爵士出任首
任的首席大法官，高等法庭还设有助理法官。

当时上海还设有英国治安法官来处理琐碎的案件。1914年，上海成立了会员制的律师协会（The Bar Association），所有在英国法院登记的人员
均可以加入。

既然是混居，非英国臣民又该如何处理纠纷？由华人担任法官的审裁机构（Mixed Court）设立于1863年，专门审理大清臣民或涉及外国人的案件。“法官由外国评估员协助，分别由一名美国人、英国人或德国人轮值担评估员。... ... 中国法官和外国评估员坐在高台上，... ...被告由衙役押送，跪在法官面前。当时仅使用中国本土刑罚，如枷项（用木板套住罪犯的脖子）、竹杖和监禁”。那些既非英国臣民又非大清臣民的，领事或者总领事是他们的司法审裁机关。

上海在《南京条约》以及《虎门条约》后，能从一个隶属江苏的县城在一百年内（1845-1943）发展成远东第一大城市，所呈现的是一种中西交融的法治格局：租界由中英签署租地章程，合作治理，租界居民组建由选举产生的市议会负责行政管理，建立上海高等法院处理英国臣民的案件，同时也设有华人法庭处理本地居民的各类民事和刑事纠纷，虽保留了中国传统衙门判案的形式，但引入了西方法治的理念以及良好的法律实践与示范。

对于这段历史的了解可以帮助我们对法治循序渐进发展的历史产生客观的态度、并对未来的制度改革作出理性的思考。

撰文：吉米言 (卑诗公益法律服务社团 Access Pro Bono Society of BC 法律义诊服务总管及资讯官)