【星島評論】「核彈選項」無限翻叮？ 但書條款須慎重拿捏

［世道仁心］聯邦政府近日要求最高法院釐清「重複或預先援引但書條款（Notwithstanding Clause）」的界線。令被稱爲憲法中的「核彈選項」，再度引發兩級政府的憲政角力。

渥京此舉，主要針對魁省政府的《第21號法案》（Bill 21)。

走後門的漏洞？

《第21號法案》全名為《關於國家世俗化的法案》，禁止某些具「權威職務」的公職人員（如教師、警察、法官），在執行職務時佩戴宗教符號（如穆斯林頭巾、猶太小帽）。

魁省認為，法案是維護「世俗主義」與「集體身份」的體現，乃文化自治的表達。為避免法庭以違反《加拿大權利與自由憲章》（Charter of Rights and Freedoms）為由推翻法案，省府先發制人，在2019年通過法案時預先援引但書條款，排除法院的違憲審查。

依據憲章規定，每次援引但書條款的效力為5年。2024年春季，魁省政府在法案到期前再度續用但書條款，確保該法繼續生效至2029年。

5年又5年，難保之後再5年！卡尼政府大概認爲魁省的做法形同鑽漏洞、走後門，遂要求法院裁定，但書條款是否可以無限翻叮。

議會民主重民意授權

有趣的是，聯邦針對的是魁省，沙省卻向法院提交法律立場，與亞省及安省一道支持魁省。安省省長福特（Doug Ford）更批評聯邦「越權」，強調我國應是議會至上，「即人民至上，而不是讓法官裁決那些根本不該進入法院的事務」。

福特此言，點出了我國政制中一個微妙的矛盾。

我國沿用的是「議會民主」（parliamentary democracy），其核心原則是：民選代表擁有最終立法權。政府通過選舉獲民意授權，因此立法決定被視為民意的體現。法院的角色則是解釋與執行法律，而非挑戰議會的決定。

憲政民主護少數權益

然而，前總理老杜魯多（Pierre Trudeau）於1982年將《權利與自由憲章》納入憲法時，同時注入了「憲政民主」（Constitutional Democracy）成份。

憲政民主基本理念是：多數不能踐踏少數的權利。政府權力受到憲法的嚴格限制。即使由民選政府通過的法律，法院仍擁有最終審查權，可以違憲為由宣告其無效，要求政府制定出符合憲法的法律。

簡單對照，不難察覺兩種民主理念之間的矛盾，而我國憲法正是這種張力的混合體。

 兩種理念的微妙平衡

當然，省級政府的憂慮不僅來自理念層面，更擔心聯邦通過法庭限制或干涉他們的權力。當年老杜推銷《憲章》時，遇到多個省府的極大阻力。最終的妥協方法，就是加入但書條款，賦予省政府在必要時凌駕法院裁決的正當權力。

不過，若但書條款強如可隨時抽出的尚方寳劍，《憲章》便形同虛設。所以憲法33條規，每次使用期限為5年，之後必須公開續期。目的是讓選民能在下一次選舉中，用選票懲罰濫權政府。因此，使用但書條款被視為「核彈選項」，用者高調給法院一記耳光，但也可能承擔沉重的政治代價，故不會輕易使用。

理解來龍去脈，就明白到但書條款是要在議會民主和憲法民主並存的現實中，尋求微妙平衡。既約束法院，也約束議會，可謂一種制度上的政治妥協。

但書條款有一內置機制

正因如此，當魁省採取先發制人的方式翻叮，聯邦自由黨政府感到不安。而當聯邦要求法院介入，省級政府又亮起紅燈。

若聯邦向法院尋求指引，並將有利的回覆作為與各省府對話的籌碼，也無不可。但若用力太猛，引發多省強烈反彈，甚至觸動憲法爭拗，使兩級政府少了對話、多了對抗，絕非社會之福。

畢竟，但書條款的內置機制是民意。省府難以在沒民意授權，甚至違背民意的情況下無限翻叮。運用政治智慧，讓議會VS 法院、聯邦VS省府的拉鋸保持微妙平衡，方為上策。

權力制衡乃民主基礎

民主政治與專制政體其中一個根本差異，就是權力制衡。

對獨裁政府而言，權力制衡只是紙上談兵，在實際操作上，無所不用其極地把權力集中於一個黨或一個人之手。而民主制度，無論形式如何，皆致力在實質層面上落實權力制衡。

制衡，就是一種微妙的權力平衡。因此，從正面看，但書條款不是漏洞、不是後門，也不只是妥協，而是憲政結構中一項制衡機制，必須慎重拿捏。

文：廖長仁