《守护灵活就业：从司机角度看网约⾞规管的盲点与改进建议》后记 | 百家塔政策研究所

灵活就业，近日成为国家级热门话题。中国新就业形态研究中⼼上月发布《2025中国蓝领群体就业研究报告》，报告指涵盖网约⾞司机、外送员、直播从业者、⾃媒体创作者等的灵活就业⼈员已达2.8亿⼈，更预计2026年将增至3.2亿⼈，占城镇就业四成以上。换句话，灵活就业正式从补充形式转变为就业市场的重要支柱。是的，数位经济时代下，蓝领收入增速连续六年超过白领，蓝领群体的就业模式正从“生存型就业”逐渐转向“发展型就业”。从经济学角度看，灵活就业的背后是⼀种有别于传统雇佣合约的⼯作安排。正如内地媒体所⾔，灵活就业亦是 “劳动者出于时间⾃由、职业偏好、技能适配等需求选择的⼀种就业模式”。难怪，国务院刚公布的《实施就业优先战略“⼗五五”规划》，“推动灵活就业、新就业形态健康发展”成为重点任务之⼀。 

除了明确推动灵活就业、新就业形态健康发展，《实施就业优先战略“⼗五五”规划》还提到“加强灵活就业、新就业形态劳动者统计分析”。 ⽀持灵活就业健康发展，了解零⼯经济的本质是必须的。无奈，特区政府近日就网约车服务迟来的规管，反映当局对零⼯经济的就业形态本质仍存有不少误解，推动灵活就业更是谈不上。有见及此，智库百家塔政策研究所抛砖引玉，最近发表了《守护灵活就业：从司机角度看网约⾞规管的盲点与改进建议》研究报告，先从微观角度分析网约车司机的灵活就业偏好，再以宏观角度讨论灵活就业对整体劳动市场及创新经济发展潜力的影响。

本地网约⾞司机焦点⼩组讨论研究

为更准确了解本地网约⾞司机的⼯作模式，我们进⾏了一场网约⾞司机焦点⼩组讨论，研究⽬标为：（⼀）探索网约⾞司 机的⽣活型态，包括其主要动机、⼯作满意度及⽇常营运挑战；（⼆）了解司机对网约⾞ ⾏业的整体看法；（三）评估司机对即将实施的法规的反应，收集对具体政策的意⾒，并了解这些政策如何影响其⽇常⼯作及长期留任意愿。 

我们成功邀得18位现职网约⾞司机，并根据他们每周驾驶时数分成3个⼩组（兼职司机每周驾驶时数<20⼩时；中参与度司机每周驾驶时数20-40⼩时；全职司机每周驾驶时数>40⼩时），进⾏⼀连三场每⼩组6位司机的两⼩时焦点⼩组讨论。各组网约⾞司机来⾃不同平台（Uber、⾼德、滴滴、Tada等），并涵盖不同业经验，以及⾞主与非⾞主司机，样本具⼀定多元性。焦点⼩组讨论并非按照固定问卷逐题进⾏，主持⼈会根据现场讨论情况，灵活调整提问⽅式及讨论流程，以确保讨论流畅⾃然。 以下总结网约⾞司机动机与⾏业⽣态观感。 

司机动机

主要动机为收入，但时数不同的司机亦有其他不同动机。 

‧ 兼职司机：作为家庭补充、现⾦储备或养⾞开⽀，甚至退休“零⽤钱”； 

‧ 中参与度司机：重要副业，⽤以应对⾹港⾼⽣活成本及经济不景气，部分因新冠疫情增加⼯时。 

‧ 全职司机：主要⽣计，许多因被裁员转⾏，需依靠此养家。 其他吸引点包括极⾼弹性（无学历要求、随时上线/下线）、使⽤⾃家⾞的分享经济概念（“物尽其⽤”）、驾驶新奇感（“好似探险”）及与乘客交流开拓视野。司机普遍认为这比传统的⼠或公司⾞更⾃由，无固定租⾦压⼒。 

⾏业⽣态观感

司机对⾏业持混合态度。 

乐观原因： 

‧ 市场需求强⼤，的⼠无法完全吸收，乘客因不满的⼠服务⽽选择网约⾞，不少乘客表明只喜欢坐网约⾞，认为的⼠与网约⾞服务不同客群； 

‧ 弹性⾃由是最⼤吸引⼒，“净系⼀个时间⾃⼰控制已经赢晒”； 

‧ 认同分享经济原意（善⽤闲置⾞辆，分担⾹港⾼昂养⾞成本）。 

主要担忧： 

‧ 服务质素下降，趋向“的⼠化”。司机普遍忧虑，在经济不稳及规管前景不明朗的情况下，从业压⼒将进⼀步加剧，并促使⾏业⽣态出现转变。在经济压⼒下，司机或会变得更急躁、更倾向交易式互动，亦较难维持原有以服务为本的⼯作态度，令整个⾏业逐步⾛向“的⼠化”。有资深司机指出，网约⾞过去较接近⼀种⾼端、以共享经济为基础的服务模式，乘客较重视舒适度与整体体验，司机亦更有动⼒提供细致周到的服务；但现 时市场已逐渐转向低价竞争，尤其随着更多内地平台进入市场，吸引了更多对价格敏感的乘客，令服务质素的重要性下降。部分全职司机为控制成本，使⽤较低端的电动⾞营 运，也令网约⾞的乘⾞体验与传统的⼠愈来愈难以区分，逐步偏离原有优质服务导向； 

‧ 平台压缩利润：乘客优惠多但司机无相应⽀持； 

司机对即将⽴法的看法 

司机有基本了解，⼤多数对⽣计影响深表关注。 

正⾯看法： 

‧ ⽀持合法化（“光明正⼤咁做，唔使惊”）、减少非法竞争、提升乘客安全网。 

负⾯关注（最强烈）： 

‧ ⾞辆配额上限（1万辆）：被视为不合理，会削减约三分之⼆活跃⾞队。司机质疑政府计算⽅法（每⽇6⼩时、每⼩时2单）过于理论化，不反映实际情况（兼职司机⼯时浮动、⽣意有旺淡）。供应减少会推⾼⾞资、令乘客等⾞更难，部分司机或被迫增加⼯ 时；未能取得牌照的全职司机⾯临失业，影响家庭； 

‧ 牌照分配机制：多数受访者，尤其是中度参与及全职司机，均强烈反对纯粹抽签（“⼤抽奖”），认为武断且不公，未能区分真正依赖网约⾞收入维⽣的⼈⼠； 

‧ 他们主张按年资、驾驶时数、接单率及服务质素等条件分配，优先保障全职，以此作为主要⽣计来源的司机。兼职司机较接受抽签；

‧ 保险强制：被视为最⼤成本威胁及“deal breaker”。司机强烈认为应维持现状由平台统⼀购买（已有效运作逾⼗年），透过佣⾦分担︔若要求司机⾃⾏购买昂贵商务⾞保险， 利润会被完全侵蚀（“⽩做囉”）。部分司机表⽰成本若超过现有保险两倍以上，即难负担并考虑退出；

‧ 动态评估：司机普遍认为，政府所承诺的“动态评估”过于含糊。他们普遍觉得，“动态评估”和“适时调整”等说法只是空泛承诺，⽋缺具体时间表。许多⼈质疑“适时”究竟是指什么、由谁决定何时进⾏检讨等； 

‧ ⾞辆拥有权限制（12年⾞龄上限及⾞主司机绑定）：⼈⾞绑定均遭到司机强烈反对，认为过于僵化（⾞辆故障时无法⼯作、依赖租⾞或家庭⽤⾞者受影响、转让涉及额外费⽤ 及失去无索偿折扣）。12年⾞龄上限缺乏明确理据，应更灵活（如15年），且的⼠并无 同样限制，存在双重标准。司机认为重点应是⾞辆安全、保养及适合性，⽽非单纯⾞ 龄︔部分希望牌照可延伸至直系亲属︔ 司机普遍感到政府咨询流于形式（“得啖笑噶啫”），⽴法似为保护的⼠牌价值及相关利益，⽽非真正公平规管或改善交通。 

⽴法的潜在负⾯影响 

司机警告，过于严格的规管可能适得其反： 

‧ 驱使⾏业地下化（私⼈社交群组、现⾦交易绕过平台）； 

‧ 市场空隙被非法跨境司机填补， 降低整体服务质素及合法性； 

‧ ⼤量全职司机失业会严重影响家庭收入；部分表⽰“逼到我冇得做，我唯有铤⽽⾛险”。 

整体来说，司机认同⾏业需要合理规管以确⽴合法地位及乘客保障，但强烈反对任何损害网约⾞核⼼吸引⼒的严苛措施（如弹性、低⾨槛、共享经济精神）。他们希望配额、分配机制、保险安排及⾞辆规定能更具弹性、数据驱动（例如按实际需求、等候时间调整），并充分考虑不同司机群组的⽣计依赖程度，避免⼤量失业、⾏业地下化及服务质素倒退。 

网约⾞规管的六点建议 

比较美国网约车司机的行为研究，我们亦发现⼤部分网约⾞司机以兼职模式提供服务并非⾹港独有，⽽这兼职模式是司机可每周甚至每⽇⼤幅调整上线时间，部分司机转⼯期间短期参与，亦有司机因创业或其他家庭原因较长期维持。

⼀⽅⾯，这种灵活就业模式，是网约⾞服务供应极具弹性的关键所在；另⼀⽅⾯，这供应弹性背后的经济逻辑，是低固定成本容许不同状况的司机作不同程度的市场参与。换句话，没有低固定成本容许的灵活市场参与，就没有网约⾞服务的弹性市场供应。要的⼠与网约⾞共存互补，便不能以规管的⼠的⽅式去规管网约⾞。

基于以上经济逻辑，我们建议： 

（⼀）容许网约⾞平台向所有正提供服务的出⾏购买保险；

（⼆）容许⾞主以外的司机（特别是家庭成员）提供网约⾞服务；

（三）容许先领许可证后换⾞；

（四）更灵活分配⾞辆许可证；

（五）动态评估重要，适时调整更重要；

（六）放宽申请⾞辆许可证时⾞龄须低于12年的要求。

六点建议当中，首项“容许网约⾞平台向所有正提供服务的出⾏购买保险”是现任网约车司机认为最重要的。同意保障乘客及其他道路使用者的安全是规管的主要目的之一，而我想在这裹补充的是有关近年的士保险费飙升的问题，尤其这问题对网约车规管的启示。

2021年，立法会交通运输业保险事宜联合小组委员会会议中主席提供了一份名为《解决的士保险费飙升的问题》报告总结：

“的士业与保险业之间的长期矛盾必须要由双方和政府各部门共同协商才能解决，而绝不能只凭著每年增加保险费及其相关的垫底费，以保障保险公司的利润。的士作为全港公共交通工具之一，一直紧守岗位默默耕耘地为全港市民及外来游客服务，的士持份者绝不希望因缺乏年青人入行，导致司机年纪不断老化而令交通意外频生，甚至使保险业界对的士保险业务丧失兴趣，的士业界更不想见到行业发展变得奄奄一息，甚至一潭死水，而相继离场，影响公交服务。”

就网约车规管，特区政府却初步认为，由网约车车辆的登记车主购买有关的第三者风险保险较为合适。这将会是网约车规管“的士化”的悲剧，因为过去一段日子，的士业正受着保险费飙升这问题困扰。立法会报告指出，涉及的士之意外宗数由2009年的3,342宗上升至2018年的3,916宗，升幅为17.17%。占全港交通意外总数比例，亦由2009年的23.34％增加至2018年的27.18％。至于涉及的士意外的伤亡人数，由2009年的4,590人上升至2018年的5,254人，增幅为14.47%。占全港交通意外伤亡人数比例，亦由2009年的25.31％增加至2018年的28.39％。当时，的士司机之平均年龄已达60岁，而涉及60-69岁之的士司机的意外宗数所占比例，在最近10年内不断攀升。

疫情之后，最新数据显示，的士涉及意外数目在2023至2024年明显回升并创近年新高，2024年较2023年增加约8.5%。根据报道，现时本港21万持有效驾驶执照的士司机中，约13.1万人（62.2%）年届60。2024年本港每千名60至64岁、65至69岁、70岁或以上的士司机中，分别有23.1、20、18.6人涉及交通意外，比率远高其他车辆同年龄层司机，并已升至近10年较高水平。既然我们知道的士行业长期面对保险费飙升问题，的士司机人口老化又未能转势，为什么规管网约车时还要的士化保险安排，偏离由平台购买这个国际惯常做法？

最后一点，我认为同样重要的是更灵活分配⾞辆许可证。须知道，任何因许可证设上限⽽导致的分配机制，难免需要在富经验和新进场的司机作出取舍。不论是否拥有⾃⼰⾞辆，富经验的司机服务质素是较有保证的。然⽽，灵活就业的本质就是流动性⾼。除非许可证不设上限，分配⼀个适当比例的新参与者随机获得许可证，是平衡这取舍的做法。而容许先领许可证后换⾞，在这个许可证严重供不应求的情况下是方便司机进场的。

徐家健
Pagoda智库共同创办人及经济研究总监
Orientis首席经济师