【評論】英國租界法治體系對城市繁榮帶來的影響

【吉米言法】在制度改革中，法治的重要性體現在保障改革合法性、約束權力的運作、維護公平秩序，並促進社會對新制度的信任與穩定實施。

在中文語境中，清末民初中國的租界普遍被視為不平等條約的重要內容，被認為嚴重侵害國家司法主權，破壞法律的公平公正，並象徵近代中國在不對等國際秩序下的屈辱處境。然而這種長期的受害者情節以及長年的屈辱論述，也會反過來阻礙我們客觀認識法治體系的建立過程。

民族的屈辱一半來自列強的船堅炮利，另一半來自落後大清朝廷對現代文明的抵制。

在清代廣州，英國商館大班啵啷（ Henry Brown） 希望學習中文，以便了解中國法律並便利貿易。他表示，「英吉利國⼈愛學中國話， 若許廣東⼈教我們的買賣⼈會說話 ， 就能够通中國法律了」。然而，他向兩廣總督長麟提出請求後，被以「與定例有違」為由拒絕。此事件反映了當時清政府對外國人學習中文的制度性限制，以及維持法律與文化隔離的態度。

參考安克強教授（Christian Henriot）組建的「虛擬上海」平台（ https://www.virtualshanghai.net ），筆者找到了一系列關於英租界在1845年到1943年間的租地章程，當時西方上海居民撰寫的書籍，上海市政委員會從大清到民國的年報等資料。透過這批材料，我們可以一窺上海開放通商後，英租界，即後來的公共租界（International Settlement），在法律治理新秩序給城市繁榮帶來的影響。

在南京條約生效後，清朝政府与英國在1843年10月簽署《虎門條約》作為《南京條約》的補充。依照虎門條約，1845年清政府於英國領事經磋商達成協議，「上海租地章程」（Land Regulations）問世，先只對大英臣民適用。

章程規定，將洋涇浜（今延安東路）以北，李家莊（今北京東路）以南之地，租與英人使用。東以黃浦江為自然界限，西界未曾明定。1846年9月，又議定西以今河南中路為界。 從法理到實踐，租界都是中英契約下的合作治理。

伴隨著土地法規的完成，「舉世矚目」的上海外國定居點，即上海英租界成型。美國租界（American Settlement）和法國租界（French Settlement）分別於1848年和1849年設立。美國租界和英租界於1863年合併為公共租界（International Settlement）。開埠時4條最早鋪設完畢的馬路分別是北京路（Consulate Road），南京路（Park Lane），九江路（Ropewalk Road），以及漢口路（Hankow Road）。

1851年，上海道台（蘇松太道道員）宣布，各國籍商販均可在租界內進行興建活動。

1853年小刀會起義，「聲明其目的是反清復明，並沒有攻擊租界或與洋人為敵…但是租界裡的相對太平造成大量華人難民湧入租界」。而清政府由於這些民間叛亂的影響，「失去了對租界的控制，外國人在租界內建造給中國人居住的房屋合法化」，從此上海租界成為「本地人和外國人混居的家園，使上海在東方通商口岸中佔據了獨特的地位」。

這種混居的家園也迎來了新的自我治理模式，1854年7月17日，上海公共租界工部局（Shanghai Municipal Council）成立。工部局負責警務以及執照的發放，由九名市政委員組成，月租50兩白銀的家庭均可以參加投票，年會每年三月召開。從清末到民國初年，市政委員一直都由非華裔的外籍人士擔任，這種狀況一直延續到1928年3月，「上海公共租界政府的重大變革醞釀多年… …終於塵埃落定：三位中國人當選上海市議會委員，另有六位中國人被任命為市議會諮詢委員會成員。市議會從此成為中外合議機構，中國人也首次被允許在市議會中擁有席次」。

為了更好的監督工部局政府，1869年領事法庭（Court of Consuls）成立，處理個人狀告工部局的申訴，也成為工部局和駐京各國使節中間的一個中介。1865年，上海高等法院（Supreme Court）成立，用於處理英國臣民對於英國領事館這一層級的上訴。Edmund Hornby爵士出任首
任的首席大法官，高等法庭還設有助理法官。

當時上海還設有英國治安法官來處理瑣碎的案件。1914年，上海成立了會員制的律師協會（The Bar Association），所有在英國法院登記的人員
均可以加入。

既然是混居，非英國臣民又該如何處理糾紛？由華人擔任法官的審裁機構（Mixed Court）設立於1863年，專門審理大清臣民或涉及外國人的案件。「法官由外國評估員協助，分別由一名美國人、英國人或德國人輪值擔評估員。… … 中國法官和外國評估員坐在高台上，… …被告由衙役押送，跪在法官面前。當時僅使用中國本土刑罰，如枷項（用木板套住罪犯的脖子）、竹杖和監禁」。那些既非英國臣民又非大清臣民的，領事或者總領事是他們的司法審裁機關。

上海在《南京條約》以及《虎門條約》後，能從一個隸屬江蘇的縣城在一百年內（1845-1943）發展成遠東第一大城市，所呈現的是一種中西交融的法治格局：租界由中英簽署租地章程，合作治理，租界居民組建由選舉產生的市議會負責行政管理，建立上海高等法院處理英國臣民的案件，同時也設有華人法庭處理本地居民的各類民事和刑事糾紛，雖保留了中國傳統衙門判案的形式，但引入了西方法治的理念以及良好的法律實踐與示範。

對於這段歷史的了解可以幫助我們對法治循序漸進發展的歷史產生客觀的態度、並對未來的制度改革作出理性的思考。

撰文：吉米言 (卑詩公益法律服務社團 Access Pro Bono Society of BC 法律義診服務總管及資訊官)