国务院港澳办原副主任徐泽接受《星岛日报》书面采访全文

(星岛日报报道)记者:您从事港澳工作40年,经历回归前后的风风雨雨,如何评价香港回归后的变化,以及“一国两制”的落实?

徐:香港最大的变化就是成为祖国大家庭的成员。这句话,从政治角度理解,就是按照“一国两制”方针,香港纳入国家治理体系,成为中央人民政府直辖下的一个享有高度自治权的特别行政区,这与回归前英国在香港实行的港督集权于一身的“殖民地管治体制”有着本质的不同;从经济社会的角度理解,就是香港在保持其原有的资本主义制度和生活方式不变的条件下,参与到国家发展大局中,发挥自身优势,分享发展红利,香港同胞体验到作为主人公的自豪,而港英统治下的香港只是一个“借来的地方和借来的时间”,香港同胞只能是人家的“二等公民”,作为“二等公民”,其中的绝大多数人是不可能成为英国公民的,这就意味着他们永远无法享有公民权利,只能“顺从港督”。

这些变化是历史性转折,并不那么容易适应。作为一个新事物,特别是作为国家治理体系的特殊组成部分,“一国两制”对于香港、内地和国家来说都有一个对它的探索、磨合的实践过程。要做到“两个治理好”,涉及中央与特别行政区关系、涉及两地关系、涉及从理念到习惯都存在种种差异的两地民众的关系,这些都是我们非处理好不可的全新课题。

应该肯定,回归25年来,“一国两制”在香港的实践是成功的,因为已有大量的、权威的数据论证其成功,我就不再多说了,想说的是,即便过程中香港发生了这样那样的风波,也不能折损香港“一国两制”实践的成功,相反,却进一步验证了“一国两制”作为一种科学制度的生命力,进一步焕发了香港同胞真正成为这片土地的主人后的爱国爱港、自强不息精神。

这里,就说说修例风波和香港国安法吧。修改香港逃犯条例,本是为建立两地司法联系和协助采取的一项举措,但却被坏人肆意歪曲、借题发挥,导致发生“黑暴”事件,内外部敌对势力相互勾连,公然鼓吹“港独”、“时代革命”,冲击政权机关,毁坏国旗国徽,造成人身伤害和公共设施损毁。

由于香港没有维护国家安全的法律,已有相关法律也难以发挥作用,维护香港法治秩序和国家安全到了非中央出手不可的时刻。于是,最高国家权力机关——全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权,制定了香港维护国家安全的法律。这部法律打击的是极少数闹独立,搞分裂的人,保护的是希望在香港安居乐业的所有港人的安全,实施至今,证明是有效的、得当的。也从另一个侧面证明了“一国两制”制度的优越性,这场风波实际是一场要不要“一国两制”的大较量。在香港发生这种较量,是邓小平先生早就预见到的,并提醒我们要准备与破坏力量作斗争。经历这场斗争,能让我们更深刻地认识香港深层次的问题,更全面准确地理解和实践“一国两制”方针和基本法。

记者:“一国两制”落实25年,有哪些经验可以总结?

徐: 第一,“一国两制”的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益,保持香港长期繁荣稳定。这也是基本法作为“一国两制”制度安排的宗旨。香港回归以来的发展得益于这项宗旨,也证明这项宗旨是正确的,是必须坚守的。违背这项宗旨,试图开历史倒车,把香港和国家分隔开来,注定只能是一场闹剧,失败是必然的。2019年的这场风波,是回归以来在香港出现的一系列曲解“一国两制”,鼓吹香港是一个独立实体的谬论,以及与之相呼应的,诸如“占中”、“公投”、“反国教”等等行动的必然延续和总表演,其实质就是一个,抵制国家认同。“一国两制”必须以“一国”为前提,抵制国家认同就是不要“一国两制”,这是绝大多数港人不会答应的。任何希望在“一国两制”方针、制度保障下安居乐业的港人,都应全面准确理解“一国两制”根本宗旨及其制度设计,自觉担当维护“一国两制”的责任和义务。

第二,国安法的制定和相关机构的设立,充分体现了“一国两制”原则。这部法律充分照顾到了香港的普通法制度,法律用词的中英文定义都是听取香港专家意见确定下来的。设立由行政长官领导的香港国安委,组成人员均是特区政府官员,中央派驻国家安全公署,专责与香港有关的国家安全事务,并不干预香港其他事务。这些机构的设立,在保障中央应有权利(权力)的同时,充分尊重香港特别行政区享有的高度自治权。众所周知,港英时期就有由港督领导、驻港英军司令及一众英国派来的官员组成的“港督安全委员会”,现行体制与之相比是本质的不同,有云泥之别。这个事实又一次证明,即使香港出现复杂严峻局面,中央也始终坚守“一国两制”初心,从香港的实际出发,按照宪法和基本法规定去解决问题。应该说,这是国家治理体系和治理能力现代化的范例。

记者:中央制定香港国安法,并且完善选举条例,改变了香港的政治生态。有些港人对此难适应,对“落实中央全面管治权”也不理解,如何看待?

徐泽:制定香港国安法,是香港回归后中央首次运用最高国家权力机关——全国人民代表大会及其常委会的国家立法权,为香港制定一部专门法律。随后又有了全国人大及其常委会修改香港选举制度的行动。有人对此不理解,感到不适应,是可以理解的。因为这是“落实中央全面管治权”这个治理理念提出后的新举措。为什么会不理解、难适应?原因在对中央全面管治权的认识有偏差。

我国政府自1997年7月1日起对香港恢复行使主权,就表明中央对香港行使全面管治权,这是恢复行使主权的全部含义。也就是说,中央行使全面管治权不是后来才想起来的,更不能把中央此前提出的“不干预”、“有所为”理解为那时的中央没有行使全面管治权。实际上,自恢复行使主权那天起,中央就开始行使全面管治权。这是其一。

其二,中央全面管治权的依据是宪法和基本法。宪法规定,决定特别行政区的设立及其制度的权力由全国人大行使,在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。因此,基本法须依据宪法制定,这是宪法的最高法律地位决定的。特别要指出的是,全国人大决定特区实行的制度,不能理解为制定完基本法就不能再根据具体情况制定新的法律。当然,所制定的新法律不能改变国家对香港的基本方针政策。基本法是为保障国家对香港的基本方针政策实施而制定的制度性法律,在特别行政区具有宪制性法律地位。这就是宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础及其宪制秩序的道理。起草基本法时,香港有人提出所谓“四角理论”,意在割断宪法与基本法的联系,把中央权力限制在基本法内。这种理论无疑是不符合“一国两制”原则的。

特别行政区宪制秩序,也就是特别行政区制度,其核心是落实“一国两制”原则下的中央和特区关系。因此,基本法既规定了全国人大授权特别行政区享有的高度自治权,同时规定了中央直接管理的事务和与特区享有的高度自治权相对应的中央权力,比如行政长官要对中央负责;立法机关通过的法律要报全国人大常委会备案,如被认为不符合基本法,可被人大常委会发回并失效;法院在审理案件中解释的基本法条款有些必须提请人大常委会解释,并以此为准,等等。基本法作这样的规定,是“单一制”国家政体决定的中央与地方关系是授权与被授权关系的必然要求。特区享有的高度自治权比其他地方要高得多,但再高也要有中央权力的制约,否则,就成了完全自治了。

说了这么长的话,归纳起来就是,中央的全面管治权源于宪法和基本法,宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础,在此基础上形成特别行政区宪制秩序;中央全面管治权包括中央直接行使权力和授予特区的高度自治权,作为被授权的特区,须对做出授权的中央负责,这就是在特别行政区实行的制度。这项制度,是从香港回归之日起就实行的。

之所以对这个理念、这项制度产生理解的偏差,原因不外两个,一是我们自己对制度的解释、教育和学习不到位,有缺课,二是一些错误的理念、对“一国两制”和基本法的曲解给人们以误导,造成思想混乱。因此,抓紧补课,正本清源,拨乱反正是必要的。

我认为,香港回归25年来最可宝贵的收获是在所经历的曲折中得到的经验。事非经过不知难。有“难”就一定是有问题,找到问题症结所在,对症下药,战而胜之,就一定会取得新的进步。

记者:习主席在香港回归20周年庆典的讲话中指出,香港社会要在重大的政治法律问题上取得共识,否则难免落入泛政治化的漩涡。在您看来,什么是最重大的政治法律问题?现在还存在什么偏差误解?最近香港一些教科书指出,香港在1997年之前并非英国殖民地,引发风波。如何看待这一风波?

徐泽:习主席在2017年香港回归20周年庆典上的讲话中列举了香港存在的各种问题,其中指出,香港社会在重大政治法律问题上缺乏共识,我认为切中肯綮,是所有问题的关键。要我回答什么是缺乏共识的最大政治法律问题,那就是对国家的认同和对特别行政区制度,也可说是特别行政区宪制秩序的理解还不到位,存在认识上的偏差。在国家认同上有缺失,就不可能全面准确理解特别行政区宪制秩序,这个问题不解决好,路难免跑偏,就难以从泛政治化的漩涡里走出来。

国家认同不是抽象的,而是具体的。就香港而言,就是要诚心诚意拥护祖国对香港恢复行使主权。这句话是邓小平先生在1984年就提出的爱国者标准,相信大家早已“耳熟”,但是不是“能详”呢?要达到这个标准,首先要站在我国政府对香港一贯拥有主权,不承认三个不平等条约的立场上。我国政府关于香港、澳门的立场概括地讲就是,香港、澳门自古以来就是中国领土,而所谓殖民地是被外国管治而失去主权的国家,香港、澳门显然不是这种情况,所以不属于“殖民地”范畴,应在世界殖民地名单中删除;香港、澳门问题是历史遗留下来的帝国主义强加于中国的一系列不平等条约结果,解决香港、澳门问题完全属于中国主权范围内的问题,中国政府将在条件成熟时,以适当方式和平解决香港、澳门问题。我国政府这一立场,早在1972年就为联合国大会以决议方式所接纳,其结果就是香港、澳门被从世界殖民地名单中删除。这表明,香港、澳门不是殖民地已为国际法承认,香港、澳门的前途只有唯一选项,就是回归祖国。这就是邓小平在1979年向到访的时任港督申明,香港是中国的一部分,其主权属于中国,这一点不能讨论的道理和依据,也是中国政府采取“一国两制”方针,设计对香港一系列基本方针政策的立足点和出发点。

在中英谈判中,英国政府坚持三个条约有效的立场,试图以此达到以主权换治权的目的。英方的这一立场和目的根本不可能被中方接受,尽管最终英方在中国政府对香港的方针政策基础上同意将香港交还中国,但交还并不意味英方放弃其基本立场,只是不得已为之。这就是中英联合声明中双方各自表述的原因。

中英双方在香港主权问题上的立场泾渭分明。坚持中国一贯拥有香港的主权,就必然拥护中国政府对香港恢复行使主权,这是爱国者应有的基本立场。反之,认同三个条约有效的立场,就不可能真心接纳“一国两制”及其具体方针政策。这不只是感情问题,更是一个大是大非问题。

香港回归后之所以出现一系列诸如“城邦论”“次主权论”等等,其根源就在“三个条约有效论”,其目的就是要为香港谋求完全自治或独立实体制造理论基础和社会舆论。用三个条约有效而衍生出来的那些理论来理解、解释“一国两制”和基本法,就必然出现规避中央行使基本法规定的权力的行为,就必然动辄指责北京干预。这种来自所谓“社会精英”的行为和声音也就很容易迷惑、鼓惑一些人,在特区政权机关中,某些社会群体中发起抵制所谓“北京干预”的行动。

从反对“23条”立法,到修例风波,这中间还有大大小小的这计画那行动,可以说过去的二十多年中,香港社会一直受到这类行动的干扰而难以自拔,经济发展失去多少机会,香港居民失去多少利益,无法计量。这不正说明,如果不是诚心诚意拥护祖国恢复行使主权,诚心诚意拥护基本法,怎么可能不损害香港的繁荣稳定呢?因此说,解决国家认同问题是关系“一国两制”不变形,行稳致远的大问题,必须有制度和法律加以规范。这就是要在宪法和基本法确立的特别行政区宪制基础上站稳立场,明辨是非,全面准确地落实基本法规定的特别行政区制度的各项要求。这是爱国者的试金石。而不是用这个派那个派来划线,相反,按派来划线,只会导致社会撕裂。

在爱国这个大是大非问题上做到诚心诚意,就可以入列管治者队伍。只是半心半意的人,也应当团结他们,听取他们的意见,允许他们观望。但如果站到对立面去,就绝不能让他有机会、有条件去破坏香港的政治生态,误导他人的行为。至于香港是不是殖民地,只要搞清楚殖民地的定义,就不难分辨,也就不会因为英国在香港实行“殖民地管治体制”而错误的把香港理解为是殖民地。

那么,香港解决在重大政治法律问题上缺乏共识的问题,应该做什么呢?关键在清理与基本法规定相抵触的法律,完善落实基本法的制度、体制、机制。基本法规定,香港原有法律,包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除与基本法牴触或经特区立法机关修改者外,予以保留。

这首先说明,国家对香港的方针政策和当年的基本法起草者,对香港已经建立并相当成熟的法律体系是高度重视的,因为这是香港得以成为国际性商业都会,特别是成为国际金融中心、国际物流和航运中心、国际航空枢纽的基本保障。实践证明,基本法的这项规定符合香港的根本利益,也符合国家的根本利益。在我国实现第二个百年奋斗目标的进程中,加需要香港保持好这些中心和枢纽的地位。守“一国两制”不动摇,这一条很重要。

同时这项规定也表明,保留这套法律体系必须要有的前提是不能抵触基本法。香港回归前,全国人大常委会专门作出处理原有法律决定,对原有成文法例的废和改明确了原则,并以三个附件的形式,列出被废除的法例和部分条款,以及有关名称和词句的替换原则。为防止挂一漏万,该决定还规定,采用为特区法律的原有法律在以后发现与基本法相牴触者,可修改或停止生效。事实证明,这项清理原有法律的工作远没有结束。比如,在整个过渡时期,特别是基本法颁布后,香港进入后过渡期,英方推行“还政于民”的撤退部署,修改了宪制性法律,引入人权法案条例,并以该法律为依据,修改了大量与社会管理、政府运作有关的法律,这就使基本法定义的原有法律出现了很大变化,这些变化究竟符不符合基本法,或许在当时难以判断,但经过二十多年的实践,香港的管治由于这些法律的修改,遇到什么障碍,哪些是“雷”,哪里有“坑”,应该不难发现,是不是应该认真予以清理呢?

此外,还有判例的问题。回归前香港高等法院以人权法案条例为依据形成的终审判例,对回归后特区法院审理案件,作出终审判决,有没有产生不是以基本法为依据,而是以人权法案条例为依据的错误呢?恐怕不是没有。如果有,基本法规定在特别行政区实行的制度和政策须以基本法为依据就没有完全落实。这就是我们为什么今天还要在基本法规定的制度基础上进一步统一认识,达成共识的意义所在。

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